构建农民工公共服务供需结构耦合机制

纪江明

改革开放30多年来，以农民工为主体的人口流动成为我国最显著的人口现象。亿万进城农民工，已经脱离了农村的公共服务和管理体系，对融入流入地城市的需求强烈，渴望能和市民一样享受到均等的公共服务。但他们的需求往往难以得到回应或匹配，这形成了社会管理和公共服务的真空地带，正成为社会发展的潜在隐患。

国家“十三五”规划纲要提出，到2020年，户籍人口城镇化率要达到45%，比2015年的39.9%提高5.1个百分点。其中，要优先解决在城镇就业居住5年以上、举家迁徙的农业转移人口、新生代农民工的落户问题。农民工市民化的过程，实质上是基本公共服务均等化的过程，更是基本公共服务供需结构耦合的过程。因此，有必要构建公共服务供需结构耦合机制，推进农民工市民化进程。

农民工市民化关键在于基本公共服务均等

随着经济社会的快速发展，我国的城乡差距和区域差距也随之不断扩大，这构成了推动人口流动的巨大动力，每年由农村流入城市的农民工队伍不断壮大，但他们很难转化为市民，不得不成为“边缘人”。

以农民工为主体的流动人口能否市民化，其核心问题是能否与城市户籍人口享受均等的基本公共服务。一方面，城市的经济发展对农民工产生巨大需求；另一方面，农民工对城市生活的基本公共服务待遇也有相应需求。虽然，经过自发性的长时期集聚，农民工群体中有相当一部分已经成为事实上的城市常住居民，但很多城市在作总体规划的时候，是按照城市户籍人口配置公共服务设施的，包括医院、学校等，而不是按照常住人口来配置，致使农民工群体无法获得合法的城市居民身份，被排斥在城市福利和公共服务体系之外。例如在社会保障方面，现行城镇职工基本社会保险制度也向正规就业的农民工开放，但由于种种原因，除参加工伤保险比例略高外，农民工参加城镇养老、医疗、失业、生育等社会保险的比例较低，使其面临着“病无所医、贫无所助、老无所养”等问题，已日益深刻地影响着农民工的市民化意愿及其市民化进程。

构建公共服务供需结构耦合机制

当前，为推进农民工市民化进程，应以供给侧结构性改革为抓手，以系统耦合理念为基础，推进供需结构平衡，矫正要素配置扭曲，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高供给的质量和有效性。

构建面向农民工市民化的公共服务供需结构耦合机制，就是将公共服务的供给子系统、需求子系统中相互关联、相互影响、相互协作的各种要素联结起来、耦合起来，形成系统协同演化与发展的大系统。该系统具有如下特点：首先，打破原有子系统之间的条块分割，同时打破系统内部各个主体原有的各自独立的运作模式，将各个主体的功能结构与运作机制加以有效耦合形成一个有机整体；其次，突出子系统及各要素之间的“耦合”关系，重在提升公共服务供给、需求耦合后的结构与功能，产生“1+1>2”的效果，而非各个子系统之间简单的叠加；再次，该系统包含的供给、需求等参数具有明显的动态性特征，随时间而变化，系统中各要素之间的关联呈现出一种动态的协同关系。通过动态调节机制不断协调，才能实现系统的最佳效应。

以农民工子女义务教育为例，义务教育公共服务系统包括义务教育供给子系统和义务教育需求子系统。其中，义务教育供给子系统包括供给主体、供给内容（如教育经费、师资、教育制度、教育技术）、供给模式等；义务教育需求子系统包括需求主体、需求特征、需求层次、需求弹性等。义务教育供给子系统与义务教育需求子系统，通过系统内部的有机结合以及相互作用，形成一个有机整体，便于协调供给与需求之间的矛盾，使之达到协同发展的目标。

构建公共服务供需结构耦合机制的对策措施

国家“十三五”规划纲要指出：“坚持以人的城镇化为核心……统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，健全常住人口市民化激励机制，推动更多人口融入城镇。” 为了实现面向农民工市民化的公共服务供需结构耦合机制，应采取以下对策措施。

首先，加强顶层设计，形成推进基本公共服务均等化和有效供给的合力，比如建立基本公共服务均等化委员会或联席会议制度，推动建立覆盖全国人口的国家人口基础信息库。

其次，以地方政府有关部门为责任主体，采用社会科学调查研究方法设计信度和效度较高的问卷量表，对农民工群体进行调查，获取其对基本公共服务的需求偏好信息，同时比较不同类型、不同层次农民工群体的需求差异。

再次，在明确农民工的需求偏好后，应根据地方政府的财政能力，完善财政预算制度、优化财政支出结构、规范转移支付制度，还要整合各方资源，实施政府与社会、市场的协同供给，调整基本公共服务供给结构，实现供给结构与需求结构的有效匹配，使之达到良好的共振耦合状态。

（文章来源：《中国社会科学报》2017年01月18日第6版 作者单位：中共上海市委党校发展研究院）