“顶层设计”小产权房市场规制

程 浩 

    近年来，伴随着快速推进的城市化进程和住房商品化演进，不少大中型城市的城中村或近郊，均出现了在集体土地上开发建设并入市交易的小产权房，且呈蔓延之势，其社会影响倒逼政府相关部门进行相关政策的顶层设计。

　　小产权房是市场经济的产物

　　就市场经济发展来看，小产权房是市场经济的产物。市场经济发展中涉农土地的不同利益主体，主观上都想通过小产权房开发或交易，进行套利、逐利和分利，从而助推小产权房市场脱离监管而生成壮大。小产权房买卖的市场客观上已形成并颇具规模，成了“尾大不掉”之势。强烈的利益诉求、利益驱动及其博弈，对住房的现实客观需要，以及政府解决小产权房问题的艰巨性，共同助长了小产权房开发、交易现象的屡禁不止。可以说，正是在政府现行规制政策不适足、监管不到位的情况下，小产权房市场才得以形成并逐步做大。

　　尚缺失适足性规制政策

　　第一，近年来有关小产权房的规制政策，以禁建禁售小产权房为根本取向，采取的措施基本属于行政化的手段，主要包括停建停售、禁通水电网气、强制拆除等。相关政策没能及时回应农民（或农民集体）要求分享土地增值收益的利益诉求，也没有充分认识到城市高房价背景下小产权房入市交易，对解决城市低收入人群基本居住需求的积极意义。因此，政策规制的目标存在一定局限性，规制的措施过于行政化。

　　第二，现阶段的住房政策对住房政策本应承担的社会保障功能重视不够，对满足居民合理住房需求、妥善解决住房短缺问题准备不足。政府部门即使对经济结构调整、城市化进程加快、收入差距拉大等带来的多样化、多层次的城市住房需求有所认知，也缺乏可操作的目标和规划，因此难以形成整体性、系统性的住房市场调控政策。在此背景下，相关部门有关小产权房市场规制的顶层设计，难免有缺失、脱节乃至冲突，更没有形成整体性、系统性的规制方案，突击执法、个案查处、严防死守等短期应急取向还比较突出。

　　第三，现行法律法规中，尚没有“小产权房”的概念，没有适用于小产权房处置的条款。我国目前只有适用于城市规划区国有土地的商品住房开发、建设和销售管理的《城市房地产管理法》，没有在集体土地上住房建设和销售的专门管理法规。曾经引导城市居民可以到农村购房或申请用地建房的《土地管理法》有关条款修改后，小产权房的开发建设并入市流转已失去了法律依据。

　　第四，从政策执行效果看，除领导督办或媒体曝光的少量小产权房案件外，绝大多数小产权房并未得到及时规制，政策的选择性、扭曲性、差异化执行乃至不执行等情况时有发生。小产权房停建停售、强制拆除等行政措施，尽管合乎现行政策的规制精神和要求，但也很容易造成一些不容忽视的社会问题。如强制拆除小产权房，既可能造成建筑材料和建设资金的巨大浪费，给买卖双方造成经济损失，也可能激化社会矛盾，影响社会稳定。一些地方政府还经常利用信息优势和对集体土地的实际控制权，有选择地对待中央有关小产权房市场规制的政策，造成政策执行阻滞。

　　探索新的“路径选择”

　　小产权房市场规制亟须突破长期以来形成的立法、决策中的“路径依赖”，探索新的“路径选择”，进行“顶层设计”。

　　首先，应结合集体土地使用管理现状、城乡一体化发展要求，以及城市低收入人群对基本居住的合理需求，适时调整政策的规制目标取向，分情况确立分类规制的政策导向。早在2009年6月25日，时任国土资源部副部长贠小苏表示，各地的情况不一样，每一宗土地的性质不一样，开发投入的情况不一样，买房人的情况也是各不相同，对这种复杂的小产权房问题，中央或国土资源部不可能简单地制定统一的处理政策。地方政府应该深入调研，在摸清情况、查清原因的基础上，对小产权房分门别类，一项一项地予以解决。

　　其次，应允许并鼓励地方政府结合实际，制定和实施一些经济性改革政策和创新举措，通过经济手段规制小产权房市场。考虑到国家现行政策对小产权房买卖行为做出了限制，地方政府也可以尝试通过变更合同关系的方式，将已经发生的存量小产权房的买卖行为转化为租赁行为，将小产权房买卖合同转化为租赁合同。当然，地方政府对违法顶风建造小产权房者，仍要依法追究其经济乃至刑事责任，以有效杜绝小产权房违法现象的蔓延。

　　再次，以发布行政政策措施、先试点后推广的方式，推进集体建设用地直接入市流转，以回应农民或农民集体要求分享土地增值收益的利益诉求。促进、监督政府有关部门完善房地产市场监管，参照商品住房开发交易的各环节管理，对小产权房市场进行依法规制。

　　最后，应在广泛调研、论证、听证基础上，整合修订涉及集体土地的最主要的法律条款及其配套规定，依法统一解决小产权房市场规制问题。贯通城乡两个住房市场，统筹城乡住房发展，解决居住民生问题。

　　（本文系国家软科学2013年度规划项目《集体土地制度视角下的小产权房开发管制政策研究》、教育部2013年度人文社会科学研究青年基金项目《小产权房开发管制政策顶层设计——基于土地制度与住房政策的视角》阶段性成果）

 作者单位：深圳大学当代中国政治研究所